在一些來自地方排放權交易所的工作人員看來，發(fā)改委的這一“暫緩”動作，一方面是為了解決碳排放權交易市場(簡稱碳市場)存在的某些問題，另一方面則與政府宣布要在2017年啟動全國碳排放權交易市場有著緊密的關系。
2013年-2014年，北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳等七省市碳排放權交易試點陸續(xù)開市。2015年12月中國明確提出計劃于2017年啟動全國碳排放交易體系，第一階段將涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等重點排放企業(yè)，門檻在年標煤消耗量1萬噸以上。按照這一時間表，全國統(tǒng)一碳市場離啟動已經(jīng)不遠。在此之前，國家發(fā)改委等主管部門已經(jīng)在立法、工作動員、配額分配、能力建設等各個層面展開了相關準備工作。
歷經(jīng)三年、七地的碳排放權交易試點，碳市場總體平穩(wěn)運行，但在一些從事碳交易的人士看來，碳市場中價格、交易量、配額發(fā)放以及CCER項目(全稱Chinese Certified Emis-sion Reduction，即中國核證減排量項目)的使用等，依然存在棘手的問題。而全國市場的啟動，則面臨著更多的挑戰(zhàn)。
“暫緩受理申請”
原本，有來自全國多個省份的592個CCER項目，在等待著國家發(fā)改委的備案。在發(fā)改委近日公示的一份“申請事項清單”中可以看到，這些項目來源廣泛，既有來自河南省新縣的植樹造林項目，也有來自貴州省安順市的農(nóng)村沼氣利用項目，還有更多的是來自全國各地的水面光伏電站、風電場、生物質發(fā)電這樣的發(fā)電項目。他們的共同特點是通過利用某種技術，減少了溫室氣體的排放。這樣的減排項目經(jīng)過第三方核證機構核證出具體的減排量并最終被國家發(fā)改委獲批之后，將成為可盈利的項目，進入碳排放權交易市場中進行交易。
2017年3月17日，一則來自發(fā)改委的“暫緩受理”公告，讓這592個項目的備案一事暫時擱置了起來。該公告表示，發(fā)改委正在組織修訂應用了四年多的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，并暫緩受理溫室氣體自愿減排交易方法學、項目、減排量、審定與核證機構、交易機構備案申請。待《暫行辦法》修訂完成并發(fā)布后，將依據(jù)新辦法受理相關申請。
2011年，國家發(fā)改委發(fā)布《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，正式批準上海、北京、廣東、深圳、天津、湖北、重慶等七省市開展碳交易試點工作，并于2013年正式啟動試點。這些試點地區(qū)的重點排放單位每年應向所在地的省級碳交易主管部門提交不少于其上年度經(jīng)確認排放量的排放配額，履行上年度的配額清繳義務(即“履約”)。與此同時，排放單位可按照有關規(guī)定，使用國家核證自愿減排量(CCER)來抵消其部分經(jīng)確認的碳排放量。
廣州東潤發(fā)環(huán)境資源有限公司是廣東省發(fā)改委下屬的CCER項目審核機構，兼有咨詢以及CCER項目的開發(fā)業(yè)務。該公司人士張南向經(jīng)濟觀察報表示，暫停受理的影響不小，因為很多項目因為政策的不明朗需要跟著暫停。在他所屬的碳排放服務行業(yè)，多數(shù)機構可以做的業(yè)務并不多，CCER的開發(fā)是重要的業(yè)務收入來源。
不過在他看來，發(fā)改委這樣做，似乎并不難理解：前期市場混亂，暫停項目備案、修訂相關的政策正在情理當中。眼下，CCER的需求量并不大，一部分來自自愿減排的“買家”，一部分則來自那些受到排放量控制的企業(yè)。
“國家想做的不是促進交易，可能是要限制項目備案，增加一些限制性的條件來減少供給。”張南向經(jīng)濟觀察報表示，這一方面是基于市場上CCER項目的供應量的確太多，另一方面則是由于CCER的需求量有限。在此之前，各個試點地區(qū)都有出臺相關規(guī)定，限制CCER的使用比例、產(chǎn)地、類型等。例如，廣東省規(guī)定可抵消的配額比例是10%。
在發(fā)改委的“暫緩受理”公告中表示：“《暫行辦法》施行中存在著溫室氣體自愿減排交易量小、個別項目不夠規(guī)范等問題。”來自湖北省碳排放交易所合規(guī)部的徐渭向經(jīng)濟觀察報表示，這里的“交易量小”應該是相對于簽發(fā)量來說的，原因在于，CCER在碳交易中不是履約必須，加上適用性條款，交易中實際需求量沒有很大，大部分項目形成積壓。“高庫存是有可能對系統(tǒng)造成潛在壓力與風險，暫緩備案也有消納庫存的考量。”徐渭說。
數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月31日，中國自愿減排交易信息平臺累計公示CCER審定項目2742個，其中254個項目已經(jīng)產(chǎn)生了5300萬噸減排量。但從7省市試點2015年排放量的履約情況來看，7省市配額發(fā)放總量約為12億噸。在2016年履約期，用于抵消的CCER數(shù)量不到800萬噸，占配額總量的比例約為0.67%，遠遠低于各地試點抵消管理辦法中規(guī)定的5%-10%的比例。
某地方交易所從業(yè)人員向經(jīng)濟觀察報表示，即便交易量較小加上供大于求，CCER項目依然層出不窮，這很大程度上是基于對市場的預期。按照北京5%的配額比例可以用CCER來抵消，未來全國市場預計能達到每年40億噸以上的碳交易總量，這意味著每年將產(chǎn)生多達2億噸的CCER項目容量?；谶@樣的預期，CCER項目的開發(fā)熱情始終較高。
三年七地試點
作為七個試點地區(qū)之一，廣東省從2013年開展了碳排放權交易。廣州東潤發(fā)環(huán)境資源有限公司人士張南介紹，2013年廣東開展試點工作初期，他所在的公司去過不少受到排放量控制的企業(yè)進行調研，大部分企業(yè)對于參與碳排放交易表示出不情愿的態(tài)度，認為這會增加企業(yè)的成本，并且與經(jīng)信委的節(jié)能監(jiān)管有重復，由此提出了各種質疑。為了在短時間內組織企業(yè)配合完成試點工作，地方發(fā)改委需要做出一點妥協(xié)。這其中便包括配額發(fā)放上的相對充裕。
“環(huán)保與發(fā)展的矛盾始終存在，國家想管得更加嚴格，但是地方政府出于稅收、就業(yè)等問題又不可能對企業(yè)下死手。未來政府可能會逐步收緊碳排放配額的發(fā)放，但在一開始如果收得太緊，則很難開展工作。”張南說。在他看來，企業(yè)在減排方面較難看出顯著的變化，試點城市的主管部門不希望給企業(yè)太大壓力，因此碳排放的配額分配得相對充裕，市場也由此積累了過剩的配額。相應的，碳交易市場的成交量較小，一些試點地區(qū)的價格水平也相對較低。
張南解釋說，造成配額剩余還有兩個方面的原因：一是經(jīng)濟環(huán)境低迷，企業(yè)產(chǎn)量下降，導致根據(jù)歷史法分配配額的企業(yè)有剩余配額;二是國家淘汰落后產(chǎn)能的政策，部分落后設備被淘汰停產(chǎn)了，所以此前根據(jù)歷史排放量發(fā)放的配額有剩余。
不過，從一些試點地區(qū)出爐的數(shù)字，又似乎能夠看到減排的效果。北京市是交易量相對較高的試點地區(qū)之一，2016 年,北京市重點排放單位的覆蓋范圍為行政區(qū)域內固定設施和移動設施年CO2直接與間接排放總量5000噸(含)以上的企業(yè)、事業(yè)、國家機關等單位，一共納入了總計947家重點排放單位。截止到2016年12月31 日,北京碳市場累計成交配額1259萬噸,交易額4.74億元。據(jù)初步核算,2013-2015年,北京市重點排放單位碳排放總量分別同比下降約4.5%、5.96% 和6.17%萬元，GDP碳排放分別同比下降約6.69%、7.17%和9.3%。
某地方交易所從業(yè)人員告訴經(jīng)濟觀察報，基于前期工作的順利鋪開，配額的發(fā)放會相對充裕，但從幾年試點的情況看，各地區(qū)的配額總量在逐年收緊，未來也將如此。他認為，碳交易市場的價格需要維持一個真實、有效的價格水平，才能發(fā)揮較少排放、同時又保證經(jīng)濟發(fā)展不受影響的作用。
目前，在全國的七個試點地區(qū)中，2016年碳市場成交均價從37.3元/噸(北京市)到11.7元/噸(上海市)不等，成交量相差也較大。該從業(yè)人員表示，不同試點地區(qū)是相關獨立的，很難對此進行比較，但一些地區(qū)成交量較小、價格較低(價格遠低于價值)則多少反映出了試點初期的一些問題。
全國市場啟動前夕
該人士認為，暫停使用《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，與全國碳排放權交易市場的行將啟動也存在著關聯(lián)。通過修訂相關內容，讓CCER市場能夠更好地適應全國碳排放市場的運行。
按照時間表(2015年9月中美聯(lián)合發(fā)布的《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》中提及)，中國將于2017年啟動覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點工業(yè)行業(yè)的全國碳排放交易體系。在此背景下，國家發(fā)改委在2016年展開了包括立法、工作動員、配額分配、能力建設等各項準備工作。
2017年3月20日，在國家發(fā)改委召開的2017年全國發(fā)展改革系統(tǒng)應對氣候變化工作電視電話會議上，國家發(fā)改委副主任張勇表示，要啟動運行全國碳排放權交易市場，推動出臺相關法律法規(guī)及配套政策，建立健全碳排放交易市場管理體制，做好數(shù)據(jù)核查、能力建設、輿論宣傳等工作，確保全國碳排放權交易市場順利啟動。
在2016年12月的“全國碳市場建設思路討論會”上，張勇則表示，要把握全國碳市場處于初期階段的特征，堅持先易后難原則，避免定位過高，欲速不達。把“初步框架立起來，基本規(guī)則建起來，使全國碳市場能夠啟動起來”作為全國碳市場建設的近期目標。
根據(jù)北京環(huán)境交易所的相關報告，未來全國碳市場預計將形成“1+3+N”的法規(guī)體系，即以《碳排放權交易管理條例》為中心, 配套《企業(yè)碳排放報告管理辦法》、《第三方核查機構管理辦法》、《市場交易管理辦法》等管理辦法和一系列的實施細則。而目前作為碳市場“根本大法”的《碳排放權交易管理條例》,國務院法制辦已將其列入優(yōu)先立法的計劃,經(jīng)過多輪征求社會意見后，下一步將進入立法程序。國家發(fā)改委已起草完成了配套管理辦法的初稿，并將開展利益相關方征詢和實地調研，完善相關的配套細則。
上述報告同時表示，目前各省市自治區(qū)正在進行擬納入控排范圍的企業(yè)歷史排放數(shù)據(jù)的盤查與報送等基礎準備工作。覆蓋范圍上，全國碳市場初期將涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空8個行業(yè)中年煤耗達到1萬噸標準煤以上的企業(yè)。
今年一月，北京理工大學發(fā)布的《2017年我國碳市場預測與展望》指出，2017-2020年全國碳市場的主要目標將是市場機制建設，先讓全國市場運轉起來，然后在運行中學習、規(guī)范、提升、完善。全國碳市場的價格發(fā)現(xiàn)功能、資源配置功能的實現(xiàn)，以及通過碳市場真正實現(xiàn)節(jié)能降碳、有效降低碳減排成本等效果的發(fā)揮還有待時日。
根據(jù)北京環(huán)境交易所和北京綠色金融協(xié)會發(fā)布的報告，截至2016年12月31日，七省市試點碳市場累計成交量為1.6億噸，累計成交額接近25億元。待全國市場啟動后，可形成年成交量達到40億噸規(guī)模的全球第一大市場。
“對于低碳經(jīng)濟而言，碳排放交易是一個工具。運用得當，會是一個非常有效促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的手段，運用不好，也有可能成為一塊雞肋。這其中，資本、政策、技術等方面的挑戰(zhàn)都將不少，與現(xiàn)有試點的順利銜接也需要解決諸多的問題。”鄒毅向經(jīng)濟觀察報表示。
來自湖北碳排放權交易中心的分析師徐渭對此持較為樂觀的態(tài)度。徐渭認為，待全國市場啟動之后，在執(zhí)行操作的層面，各地方發(fā)改委可能會有一定的差異，但總體方針的正確性應該可以確保執(zhí)行效果不會出現(xiàn)太大偏差。事實上，主管部門在碳交易市場建設的頂層設計上非常努力，從前述《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》的修正可以看出前者對于碳排放交易相關問題的積極應對態(tài)度。